Stjórnsýsla á hálendinu

Sú stjórnskipan gildir á Íslandi að stjórnsýslustigin eru tvö, ríki og sveitarfélög.

Í tíð Eiðs Guðnasonar sem umhverfisráðherra lagði hann fram frumvarp sem m.a. fól það í sér að svipta sveitarfélög stjórnsýsluvaldi á afréttum sem þau hafa samkv. 3. mgr. 3. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga og fela stjórn skipulags- og byggingamála þar sérstakri stjórnarnefnd. Alþingi féllst ekki á þessa skipan, enda hefði hún haft í för með sér mikla réttindasviptingu sveitarfélaganna í landinu og einnig væri slíkt fyrirkomulag stjórnarfarslega á skjön við þá skipan sem hér er við lýði, að stjórnsýslustigin eru tvö, ríki og sveitarfélög.

Eftir að Alþingi hafnaði þeirri skipan sem Eiður lagði til, hefur verið unnið að undirbúningi lagasetningar í samræmi við þann vilja Alþingis að hafna því að taka stjórnsýsluvald á afréttum af sveitarfélögunum.

Á grundvelli skipulagslaga var sett á stofn samvinnunefnd um gerð svæðisskipulags fyrir miðhálendi Íslands. Tillaga samvinnunefndar liggur nú fyrir og er til meðferðar hjá Skipulagsstofnun.

Vinnuhópur undir forystu umhverfisráðuneytis og með fulltrúum frá dóms- og kirkjumálaráðuneyti og félagsmálaráðuneyti fékk það hlutverk að skilgreina stjórnsýslumörk á milli einstakra sveitarfélaga en á nokkrum stöðum voru mörkin á milli afrétta óljós eða ágreiningur var um þau. Sá ágreiningur hefur verið leystur nema á einum stað. Mörk afrétta eru annarsstaðar ágreiningslaus.


Stjórnarfrumvarp til sveitarstjórnarlaga

Svo háttar til að næstum allt Ísland að undanteknum jöklum er annaðhvort flokkað sem byggð eða afréttur og tilheyrir því einhverju sveitarfélagi. Mjög óeðlilegt er að einhverjir hlutar landsins séu utan sveitarfélaga og þar með hafi þar enginn ábyrgð eða stjórnsýslu. Því er lagt til í stjórnarfrumvarpi til sveitarstjórnarlaga að jöklunum verði einnig skipað innan stjórnsýslumarka sveitarfélaga. Allir hljóta að viðurkenna að það er mjög óeðlilegt að Snæfellsjökull skuli ekki vera innan stjórnsýslumarka Snæfellsbæjar. Því er lagt til að staðarmörk sveitarfélaga verði framlengd upp á jöklana þannig að öll svæði á jöklum tilheyri einhverju sveitarfélagi og þar hafi sveitarfélög skyldur að framfylgja lögum um skipulags- og byggingamál, hollustuvernd og löggæslu á sama hátt og í byggðum og afréttum, en öll þessi lög ætla sveitarfélögum hlutverk. Sýslumenn fara t.d. með löggæslu og umdæmum þeirra er skipt eftir sveitarfélögum.

Háværar raddir hafa verið uppi til gagnrýni á þessa fyrirhuguðu skipan að skipa jöklunum innan staðarmarka sveitarfélaga. Staðhæft hefur verið að ætlunin sé að færa 4% þjóðarinnar umráð yfir 40% Íslands. Þetta er auðvitað alrangt. Sveitarfélög hafa eins og áður sagði stjórnsýslu á afréttum samkvæmt gildandi lögum, þannig að sú viðbót sem ætlunin er að skipa innan staðarmarka sveitarfélaga er um 10% af flatarmáli Íslands en ekki 40%. Þá hafa sveitarfélög sameinast eða eru að undirbúa sameiningu þannig að íbúatala þeirra sveitarfélaga er að hálendinu liggja er langt yfir 4% eða 8-10%.

Rétt er að hafa það í huga að Samband íslenskra sveitarfélaga leggur áherslu á að landinu verði öllu skipt milli sveitarfélaga með þessum hætti. Enginn stjórnarmanna Sambandsins er fulltrúi sveitarfélags sem liggur að hálendinu.

Þá hafa gagnrýnendur stjórnarfrumvarps til sveitarstjórnarlaga látið í ljósi mikla vantrú á forráðamönnum þeirra sveitarfélaga sem að hálendinu liggja og talið þá ófæra til að fara með skipulagsmál á hálendinu. Væntanlega verður skipulagsvinnan unnin af sérfræðingum á höfuðborgarsvæðinu að verulegum hluta og skipulagsmistök hafa einnig átt sér stað ekki síður við Faxaflóa en annarsstaðar á landinu.


Stjórnarfrumvarp um þjóðlendur

Sveitarstjórnarlagafrumvarpið fjallar ekkert um eignarrétt. Um hann er fjallað í öðru stjórnarfrumvarpi, um þjóðlendur. Þar er gert ráð fyrir að sett verði á fót svokölluð óbyggðanefnd skipuð af forsætisráðherra. Skal hún fara yfir eignarréttarlega stöðu einstakra svæða á hálendinu og þeir einstaklingar eða sveitarfélög sem telja sig eiga þar lönd skulu koma kröfum sínum á framfæri við nefndina. Þegar nefndin hefur fellt úrskurð þá geta þeir sem ekki vilja una úrskurði óbyggðanefndar höfðað einkamál fyrir dómstólum.

Ef tekið er tillit til skoðana núverandi hæstaréttardómara má gera ráð fyrir að meginhluti hálendisins verði lýst eign ríkisins, þjóðlenda.

Forsætisráðherra fer fyrir hönd þjóðarinnar með eignarréttarlega umsjón á þjóðlendunum og forsætisráðherra til aðstoðar við stjórn og ráðstöfun réttinda innan þjóðlendna skal vera samstarfsnefnd sem í eiga sæti fulltrúar félagsmálaráðherra, iðnaðarráðherra, landbúnaðarráðherra, umhverfisráðherra svo og tveir fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Fulltrúi forsætisráðherra er formaður samstarfsnefndarinnar.

Skipulagið verður þá þannig þegar bæði frumvörpin um sveitarstjórnarlög og þjóðlendu eru orðin að lögum að sveitarfélögin hafa með höndum stjórnsýslu hvert á sínu svæði. Þar sem um er að ræða landsvæði sem lýst hefur verið eða dæmt eign ríkisins fer forsætisráðherra með umboð eigenda landsins. Leyfi forsætisráðherra þarf til að nýta vatns- og jarðhitaréttindi, námur og önnur jarðefni innan þjóðlendu nema mælt sé fyrir um annað í lögum. Til að nýta land og landsréttindi innan þjóðlendu að öðru leyti þarf leyfi viðkomandi sveitarstjórnar. Sé nýting á þjóðlendu heimiluð til lengri tíma en eins árs þarf jafnframt leyfi forsætisráðherra sem þá er í hlutverki landeiganda. Þetta er eðlilegt skipulag og prýðilegt samræmi er milli þjóðlendufrumvarpsins og sveitarstjórnarlagafrumvarpsins enda eru þau samin með hliðsjón hvort af öðru.


Almannaréttur rækilega tryggður

Þær raddir hafa heyrst að með fyrirhuguðu skipulagi sé ekki tekið nægilegt tillit til hagsmuna íbúa á höfuðborgarsvæðinu með því að ætla þeim sveitarfélögum sem liggja að hálendinu að fara þar með stjórnsýslu. Þetta er alrangt. Nægir þar að vitna til 12. gr. skipulags- og byggingarlaga sem tóku gildi um sl. áramót en þar segir: "Á svæðum þar sem ágreiningur er milli sveitarstjórna um landnotkun eða þar sem stefnumörkun í landnotkun varðar verulega hagsmuni þeirra sem búa utan viðkomandi svæðis, getur umhverfisráðherra ákveðið að skipa sérstaka nefnd til að gera tillögu að svæðisskipulagi. Slíkt svæðisskipulag getur náð til hluta lands innan marka viðkomandi sveitarfélaga."

Þannig er almannahagur tryggður til íhlutunar ef "stefnumörkun í landnotkun varðar verulega hagsmuni þeirra sem búa utan viðkomandi svæðis." Ennfremur þarfnast bæði svæðisskipulagið og aðalskipulag sveitarfélaga staðfestingar umhverfisráðherra að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og þar hafa bæði einstaklingar og samtök sem hagsmuna hafa að gæta rétt til athugasemda. Þá er rétt að geta þess að hugmyndir um þjóðgarða á hálendinu falla vel að þessu skipulagi enda eru allir núverandi þjóðgarðar innan staðarmarka sveitarfélaga.

Eins og áður er rakið féllst Alþingi ekki á það 1992 að taka stjórnsýsluvald á afréttum af sveitarfélögunum og öll lagagerð síðan hefur tekið mið af þeirri staðreynd. Ákvæði skipulags- og byggingalaga, þjóðlendufrumvarps og frumvarps til sveitarstjórnarlaga er samræmt og brýnt átak til að koma á bættu skipulagi og stjórnsýslustigin tvö eru lögð til grundvallar.