Fræðafundur Auðlindaréttarstofnunar
Ávarp frá Katrínu Júlíusdóttur, iðnaðarráðherra, flutt á fundi Auðlindaréttarstofnunar HR 15. september 2009*
Ég vil byrja á því að þakka Auðlindarréttarstofnun HR fyrir að halda þennan fræðafund um auðlindir í iðrum jarðar og að fá að ávarpa ykkur. Umræða síðustu vikna um jarðvarmauðlindir okkar, eignarrétt og nýtingarrétt á þeim sýnir nauðsyn þess að við eigum svona samtal til að skýra lagalega stöðu mála og einangra þær spurningar sem leita þarf svara við. Annars er hætt við að ótal óskyldum málum sé hrært saman.
Í þessu ávarpi mínu ætla ég að horfa á leikreglur á orkumarkaði frá sjónarhóli stjórnmálanna og þeirra verkefna sem stjórnvöld standa frammi fyrir á hverjum tíma.
Eitt hugtak er öðrum mikilvægara í stjórnmálaumræðunni og það er „almannahagsmunir“ og hvernig þeir eru best tryggðir, bæði til lengri og skemmri tíma.
Frá sjónarhóli löggjafar- og framkvæmdavalds sem sækir umboð sitt til þjóðarinnar allrar er um að ræða sameiginlega eða almenna hagsmuni þjóðarinnar. Frá sjónarhóli sveitarstjórnarstigsins bera kjörnir fulltrúar fyrst og fremst ábyrgð gagnvart sínum umbjóðendum, þ.e. íbúum síns sveitarfélags.
Þarna á milli er og hefur verið dýnamískt samspil sem birtist í fjölmörgum málum, m.a. auðlindamálunum eins og ég vík betur að á eftir.
En fyrst skulum við átta okkur á því að í tilfelli orkuauðlinda í jörðu geta almannahagsmunir verið margvíslegir:
Í fyrsta lagi er það almennt talið í þágu almannahagsmuna að tryggja eignar- og yfirráðarétt þjóðarinnar á eigin auðlindum til framtíðar. Þessi áhersla hefur verið mjög fyrirferðamikil í umræðunni að undanförnu og það er mikilvægt að mínu mati.
Í öðru lagi er það talið mikilvægt í þágu almannahagsmuna að auðlindir séu nýttar til að skapa verðmæti og störf og styðja þannig bæði innviði samfélagsins, bæta lífskjör og efla velferð. Þessu hefur einnig réttilega verið haldið fast fram að undanförnu í ljósi þess efnahagssamdráttar sem við göngum nú í gegnum og óásættanlegs atvinnuleysis.
Í þriðja lagi eru það almannahagsmunir að auðlindanýtingin sé sjálfbær og ábyrg svo við skilum komandi kynslóðum sömu tækifærum og við njótum. Ég skil áhyggjur margra af því að á samdráttartímum geti verið freistandi að ganga of langt eða taka ákvarðanir í fljótfærni og þeim þurfum við að mæta.
Í fjórða lagi er það almannahagur að sem allra mest af arðinum af nýtingu á auðlindum þjóðarinnar verði eftir í hagkerfinu til uppbyggingar. Umræðan um aðkomu erlendra eigenda að orkuframleiðslu hefur m.a. snúist um þetta en við verðum einnig að hafa í huga að langtíma lánsfjármögnun innlendra aðila á mörkuðum erlendis þýðir að hluta arðsins er skilað til erlendra lánveitenda, mismikið eftir þeim vaxtakjörum sem bjóðast hverju sinni.
Í fimmta lagi getur það svo verið í þágu almannahagsmuna að nýta ekki ákveðin svæði rík af orkuauðlindum heldur vernda þau eða taka frá vegna annars gildis þeirra. Þau búa þá yfir annarskonar og mikilvægari auðlindum heldur en mögulegri orku.
Síðast en ekki síst eru það mikilvægir almannahagsmunir að orkauðlindir okkar nýtist alltaf til að sjá samfélaginu fyrir grundvallarþjónustu á borð við heitu og köldu vatni og rafmagni á samfélagslega ábyrgan og hagkvæman hátt.
Í mínum huga verða er það verkefni stjórnvalda að muna alltaf eftir öllum þáttunum þótt vægi þeirra í opinberri umræðu sé mismunandi eftir aðstæðum hverju sinni.
Við verðum líka alltaf að vera vakandi fyrir því að leiðir að því marki að tryggja almannahagsmuni geta breyst við breyttar aðstæður. Þannig getur varðstaða um óbreytt ástand unnið gegn mikilvægum almannahagsmunum þótt slíkt hafi áður gefið góða raun.
Ég leyfi mér hér að þrengja umræðuefnið niður í það sem bæði er brýnt verkefni dagsins samkvæmt stefnu ríkisstjórnar og stöðugleikasáttmála við aðila á vinnumarkaði og eitt heitasta umræðuefnið í auðlindamálum: Nýting orkuauðlinda til atvinnuuppbyggingar. Þá erum við að líta til þeirra verkefna þar sem endurnýjanleg orka á samkeppnishæfu verði er lykilþáttur í uppbyggingu viðkomandi fyrirtækja hér á landi. Yfirleitt er stuðst við hugtakið stóriðja eða orkufrekur iðnaður.
En ég held því fram að í kjölfar aukinnar vitundar um umhverfismál, hlýnun lofthjúpsins og áherslu á að draga úr útblæstri gróðurhúsalofttegund, er að skapast nýtt sóknarfæri í sölu orku til aðila sem vilja tengja sig ábyrgri nýtingu endurnýjanlegra orkuauðlinda án þess að í öllum tilfellum sé um að ræða mjög orkufrekan iðnað eða stóriðju í hefðbundinni merkingu.
Til að átta okkur á stöðunni og verkefnunum í dag þurfum við örstutta upprifjun á sögunni.
Upphafið má rekja til þess að stórkaupandinn Alusuisse bankaði á dyrnar og Landsvirkjun var í raun stofnuð sem opinbert fyrirtæki til að sjá fyrirhuguðu álveri ÍSAL í Straumsvík fyrir raforku með vatnsaflsvirkjun við Búrfell. Þetta fyrirtæki, Landsvirkjun, hafði svo áratugum saman lögbundna einokun á orkuframleiðslu og sölu til stórnotenda.
Þessi byrjun mótar einmitt framhaldið. Við höfum verið að bregðast við eftirspurn frá stöku stórkaupendum raforku. Þegar ósk um raforkukaup er komin fara opinber fyrirtæki á stúfana við að ganga frá orkuöflunarkostum.
Á síðustu árum hefur sjónum verið beint að jarðvarma og möguleikum hans til raforkuframleiðslu. Þá eflast og styrkjast opinber fyrirtæki á borð við Orkuveitu Reykjavíkur og Hitaveitu Suðurnesja. Fyrsta stóra orkufreka einingin sem studdist við raforku frá jarðvarmavirkjunum þessara félaga á Nesjavöllum og við Svartsengi var álver Norðuráls á Grundartanga. En vegna einokunar Landsvirkjunar var samningur Norðuráls við Landsvirkjun sem keypti svo orku af HS og OR.
Þessi staða breyttist með setningu nýrra raforkulaga 2003 sem innleiddu orkutilskipun ESB hér á landi. Raforkumarkaðurinn var þá opnaður í skrefum og framleiðsla og sala var skilgreint sem samkeppnisstarfsemi á opnum markaði frá 1. janúar 2006.
Raforkuverð hefur verið lágt hér á landi svo markaðurinn hefur ekki verið mjög virkur hvað heimili varðar en stærri fyrirtæki hafa verið að leita tilboða og gera eigin samninga við framleiðendur.
Við þetta má svo bæta að smávirkjanir í eigu einkaaðila gátu nú selt inn á kerfið.
Önnur breyting sneri einmitt að flutningskerfinu. Landsvirkjun var skipt upp og flutningskerfi fyrirtækisins ásamt háspennulínum Rarik og Orkubús Vestfjarða og síðar einnig Hitaveitu Suðurnesja og Orkuveitu Reykjavíkur, var sett undir félagið Landsnet.
2007, hápunktur vaxtarskeiðsins hér landi, er nokkuð örlagaríkt í þróuninni. Þá ákvað þáverandi ríkisstjórn að setja 15,2% hlut sinn í Hitaveitu Suðurnesja í söluferli þar sem leitað skyldi að nýjum kaupendum. Ríkið tók hæsta tilboði Geysis Green Energy en þrjú sveitarfélög nýttu forkaupsrétt sinn og gengu inn í samninginn. Síðar seldu svo sex önnur sveitarfélög Geysi Green sína hluti og það gerðu einnig þau þrjú sem höfðu gengið inn í samning ríkisins. Þegar upp var staðið átti einkaaðilinn Geysi Green Energy 32% í Hitaveitu Suðurnesja.
Á þessum tíma var bæði dreifikerfið á heitu og köldu vatni til almennings og fyrirtækja og sjálfar jarðhitauðlindirnar í eigu HS.
Viðbrögð nýrrar ríkisstjórnar voru að setja lög nr. 58 árið 2008 þar sem meðal annars var skilið á milli eignarhalds orkuauðlinda, dreifikerfis og orkuframleiðslu.
Tryggt er að orkuauðlindir í opinberri eigu verði það áfram enda óheimilt að framselja þær varanlega.
Dreifikerfi skal vera að meirihluta í eigu opinberra aðila.
En orkuframleiðsla og sala er eins og áður segir samkeppnisstarfsemi og þar geta einkaaðilar komið að.
Þessi uppskipting er í grundvallaratriðum mikilvæg að mínu mati: Um leið og eignarhald sjálfra auðlindanna og veitustarfsemin er tryggð er opnað á tækifæri til að fá einkafjármagn inn í framleiðsluna sem er gífurlega fjármagnsfrek.
Fjármögnunin hefur verið með þeim hætti að opinber orkufyrirtæki hafa tekið löng hagstæð lán byggð á háu lánshæfismati Íslands, væntingum um bakábyrgð opinberra aðila og langtímasamningum við stórnotendur um sölu orkunnar. Þetta er hið hefðbundna módel stóriðjutímabilsins og þessa aðferð kunnum við. Þarna passar allt saman, framkvæmdatíminn við uppbyggingu iðjuveranna passar við orköflunartímann og svo framvegis.
En nú eru bæði breyttar aðstæður, breytt eftirspurn og líka breyttar áherslur.
Alþjóðlegir lánsfjármarkaðir eru að mestu lokaðir íslenskum aðilum nema á vaxtarkjörum sem myndu flytja nær allan mögulegan arð af orkuframkvæmdum beint úr landi í hendur lánveitenda.
Við finnum fyrir eftirspurn frá smærri kaupendum sem vilja hefja starfsemi innan örfárra ára og hentar ekki bundnir stórkaupasamningar til langs tíma. Þessari eftirspurn þurfum við að geta mætt ef við viljum auka fjölbreytni í orkunýtingu og byggja hér upp grænu stoðina undir hagkerfið.
Vegna þessarar stöðu er talað um nauðsyn þess að geta fengið inn einkafjármagn frá aðilum á borð við lífeyrissjóðina inn í framleiðsluna. En við þurfum líklega á samstarfi við erlenda aðila að halda til að opna okkur aðgang að fjármagni á viðráðanlegum kjörum.
En þetta er viðkvæmt mál. Í lögum nr. nr. 34 frá 1991 um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri kemur fram að íslenskir ríkisborgarar og aðrir íslenskir aðilar mega einir stunda orkuvinnslu og orkudreifingu og að sama rétt hafi lögaðilar heimilisfastir í öðru aðildarríki EES, EFTA eða Færeyjum svo og einstaklingar búsettir á sömu svæðum. Þá er heimilt að kveða svo á í fjárfestingarsamningum milli Íslands og ríkja utan EES að einstaklingar eða lögaðilar þar hafi einnig sama rétt, enda staðfesti Alþingi samninginn með þingsályktun.
Þótt eignarhald auðlinda sé tryggt með lögum er innlent eða erlent einkafjármagn inn í raforkuframleiðslu viðkvæmt því sá þáttur grundvallast á nýtingarrétti auðlindarinnar. Gert er ráð fyrir að eigendur auðlindar geti leigt nýtingarrétt til allt að 65 ára gegn afgjaldi eða rentu sem rennur þá í opinbera sjóði. Svo er í lögunum kveðið á um að þegar leigutími er hálfnaður geta aðilar hafið viðræður um framlengingu.
Nýtingarréttur til skilgreinds tíma er forsenda þess að aðilar fjármagni framleiðslu. En ef þetta er sú leið sem við þurfum að fara til að nýta tækifærin til uppbyggingar þurfum við að spyrja okkur hvernig þetta verður best leyst, hvert er jafnvægið í leigutíma og fleiru?
Við uppskiptingu Hitaveitu Suðurnesja í orkuframleiðslu annars vegar og veitustarfsemi hins vegar var gefin út yfirlýsing um að fyrirtækið myndi fara með auðlindir sínar í samræmi við lögin og þær verða því í eigu sveitarfélaganna.
Enda hafa umræðurnar snúist um leiguna á nýtingarréttinum þar sem nýttur er til fulls sá rammi sem lögin gefa.
Mitt sjónarmið hefur verið að umgangast verði nýtingarrétt auðlindanna af mikilli varúð og líta m.a. til afskriftartíma mismunandi orkumannvirkja, ákvæða um eignarhald að leigutíma loknum og fleiri þátta.
Í því sambandi má rifja upp að hámarksleigutími upp á 65 ár var ákveðin málamiðlun við sjónarmið sveitarfélaganna. Með lögunum var gengið á ráðstöfunarrétt þeirra yfir eigin auðlindum auk þess sem þeim var gert að skipta upp orkufyrirtækjum sínum. Stjórn Sambands íslenskra sveitarfélaga taldi ekki þörf á að setja neitt þak með lögum en ef það yrði gert þá væri eðlilegra að miða við 99 ár.
Mér finnst það til marks um að þrátt fyrir hinn almenna lagaramma sé andi laganna í átt til varúðar að í lögunum er ákvæði um sérstaka nefnd á vegum forsætisráðuneytisins sem á að móta eigendastefnu ríkisins gagnvart meðferð eigin auðlinda. Þar á að skoða þætti á borð við leigutíma, leigugjald, endurnýjun samninga og fleira.
Þessi nefnd mun skila af sér fyrir árslok og ég hef lagt áherslu á að við horfum til niðurstaðna hennar.
Í allri umræðunni þurfum við líka að muna stöðu þeirra aðila sem leggja ómælt fjármagn í orkuframleiðslu. Þeir eru í raun háðir opinberum leyfum og eftirliti á alla kanta. Umhverfismat, rannsóknarleyfi, virkjanaleyfi, deiliskipulag, aðalskipulag, framkvæmdaleyfi, nýtingarleyfi sem kveða á um hámark þeirrar orku sem nýta má á hverjum tíma, samningar við opinbera aðila, leyfi til línulagna um fleiri sveitarfélög og margt fleira.
Þegar samið er við orkuframleiðslufélög um nýtingarrétt á auðlindum í opinberri eigu er væntanlega margt umsemjanlegt. Setja mætti skilyrði um endurfjárfestingu alls arðs í uppbyggingu á svæðinu til einhvers tíma svo dæmi sé tekið.
Eigandi auðlindarinnar er því í nokkuð sterkri stöðu. Eitt af því sem rætt var við setningu laganna 2008 var að staða sveitarfélaga sem eiga orkuauðlindir gæti orðið óeðlilega sterk. Ef þau semja um mjög þröng skilyrði um nýtingu arðs og sölu orku til framkvæmda innan eigin lögsögu gætum við séð mjög ólíka þróun aðliggjandi svæða með tilheyrandi röskun. Þá vakna líka ágengar spurningar um almannahagsmuni.
Þessu tengt er önnur spurning sem blasir við í þeirri umræðu sem fram hefur farið um orku í iðrum jarðar. Er það ekki nóg trygging fyrir ábyrgri nýtingu og meðferð auðlinda að þær séu í opinberri eigu, hvort sem er hjá sveitarfélögum eða ríki þar sem kjörnir fulltrúar þurfa að bera ábyrgð gagnvart kjósendum, raunverulegum eigendum auðlindanna. Talsvert hefur borið á vantrausti á sveitarfélögin sem eigendur orkuauðlinda. Sumir segja að í miklum fjárhagsvanda verði skammtímasjónarmið ríkjandi.
Ég vil vekja athygli á því að ef við teljum að slíkt sé raunin þá hefur það miklu víðtækari afleiðingar en hvað auðlindirnar varðar. Sveitarfélögum er treyst til að fara með fjölda mikilvægra málaflokka auk þess sem við höfum verið að leggja áherslu á að færa ákvarðanir og ábyrgð nær fólki en ekki fjær því. Hér þarf að gæta að rökréttum afleiðingum orða og ákvarðana.
Þótt fyrir liggi að stjórnvöld séu ekki að fara að selja orkuframleiðslufyrirtæki í eigu ríkisins hafa komið fram kröfur um að bann verði sett við sölu orkufyrirtækja. Það bann mun því snúa að sveitarfélögunum og í raun setja á þau þann gífurlega bagga að fjármagna sjálf nauðsynlegustu orkuframkvæmdir í nánustu framtíð.
Aðrir vilja þrengja enn rammann sem eigendum er settur varðandi meðferð og leigu nýtingarréttar. Þá erum við að ganga enn nær stjórnarskrárvörðu sjálfsforræði sveitarfélaganna.
Sjálf tel ég heppilegra að við eigum lýðræðislega og opna samræðu um sameiginlega ábyrgð okkar sem eigendur auðlinda og nýtingu þeirra. Þannig getum við skapað sátt um hana á grundvelli nokkuð skýrra leikreglna sem í gildi eru og sett svo fordæmi um það hvernig við viljum að farið sé með nýtingarrétt og arð af auðlindum.
Þess vegna er þessi umræða sem fram fer hér í dag svo mikilvæg. Ég fagna henni og þakka Auðlindaréttarstofnun HR fyrir að veita umræðunni þennan farveg.
*Erindi iðnaðarráðherra var flutt af öðrum fyrir hennar hönd vegna forfalla á síðustu stundu.