ÚRSKURÐUR nr. 6/2026

Ár 2026, 10. september, kom úrskurðarnefnd kosningamála saman til að úrskurða um kæru A og B vegna þjóðaratkvæðagreiðslu þann 29. ágúst 2026 og kveðinn upp svohljóðandi
ÚRSKURÐUR
nr. 6/2026
Mál þetta úrskurða Berglind Svavarsdóttir, Anna Tryggvadóttir og Unnar Steinn Bjarndal.

I. 
Með tölvupósti, dags. 21. ágúst 2026, barst kæra frá Loga Kjartanssyni lögfræðingi/cand jur fyrir hönd kærendanna tveggja, og annarra einstaklinga sem þó eru ekki nánar tilgreindir, þar sem þess var krafist aðallega að þjóðaratkvæðagreiðslan þann 29. ágúst 2026 verði að lögum lýst ógild en til vara að ólögmæti hennar verði viðurkennt.

Kæruheimild er í 1. mgr. 129. gr. kosningalaga, nr. 112/2021 og barst kæra fyrir lok kærufrests.

II. 
Kærendur lýsa málsatvikum þannig að möguleg aðild Íslands að Evrópusambandinu (hér eftir ,,ESB“) hafi verið áberandi í opinberri umfjöllun frá upphafi starfstíðar núverandi ríkisstjórnar. Kærendur telja að slík aðild myndi fela í sér ríkisvaldsafsal til þess yfirþjóðlega valds sem ESB myndar og slíkt yrði grundvallarmál fyrir stjórnskipan landsins og fullveldi um ókomna tíð. Kærendur telja að ef Ísland myndi gerast aðili að ESB væri það afgerandi umbreyting frá því grundvallarfyrirkomulagi sem nú er gildandi samkvæmt Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 svo og með tilliti til stöðu Íslands samkvæmt EES-samningnum. Kærendur telja að aðild að ESB feli í sér framsal á löggjafarvaldi, framkvæmdarvaldi og dómsvaldi.

Kærendur telja að utanríkisráðherra hafi tekið að sér forystuhlutverk í því málefni sem lýst er í kærunni meðal annars með utanferðum og viðræðum við valdhafa á vettvangi ESB. Kærendur telja að utanríkisráðherra hafi gert það í þeim tilgangi að draga land og þjóð inn í ESB án þess að meginmarkmið slíkrar inngöngu lægju fyrir.

Kærendur telja jafnframt að í aðdraganda framlagningar þingsályktunartillögu um að fram skyldi fara þjóðaratkvæðagreiðsla hafi utanríkisráðherra reglulega komið fram undir merkjum ráðuneytis síns í þeim tilgangi að fella íslenska lýðveldið undir yfirráð og yfirþjóðlegt vald ESB. Kærendur telja að framganga utanríkisráðherra geti ekki fallið undir tilraunir til að koma á hefðbundnum milliríkjasamningi, enda sé ESB ekki ríki í hefðbundinni lagalegri merkingu þess hugtaks heldur samstarfsbandalag nokkurra ríkja. Kærendur benda á að gerðar hafi verið margvíslegar alvarlegar athugasemdir við aðdraganda og undirbúning sem og form og efni þingsályktunartillögunnar.

III.
Kærendur byggja kæru sína meðal annars á því utanríkisráðherra hafi farið út fyrir starfsheimildir sínar í málinu. Kærendur byggja á því að utanríkisráðherra hafi tekið sér oddastöðu og þannig höfuðhlutverk í málefnum sem snúa að mögulegum aðildarviðræðum Íslands og ESB. Þetta hafi að mati kærenda birst í tíðum utanlandsferðum og viðræðum við valdhafa á vettvangi ESB. Að mati kærenda gerði utanríkisráðherra þetta í þeim tilgangi einum að draga land og þjóð undir stjórn ESB. Kærendur telja að utanríkisráðherra hafi gengið fram með framangreindum hætti án þess að nokkuð hafi legið fyrir um það að möguleg aðild að ESB myndi skila aukinni velferð og hagsæld hér á landi. Þá byggja kærendur á því að það sama eigi við um ókjörna starfsmenn í ráðuneyti utanríkisráðherra. Kærendur telja að heimfæra megi slíka háttsemi fólks undir tilteknar verknaðarlýsingar landráðakafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Kærendur byggja á því að fyrir hendi séu réttarreglur sem mæla fyrir um valdmörk á milli stjórnvalda og er tilgangur þeirra að afmarka og ákvarða hvaða stjórnvald teljist valdbært til þess að fara með mál eða taka ákvörðun í því. Reglurnar mæli þannig fyrir um það hvort ákveðið málefni falli undir verksvið tiltekins stjórnvalds eða ekki. Kærendur byggja kæru sína á því að ef stjórnvald gengur inn á verksvið annars stjórnvalds telst slík framganga til valdþurrðar. Valdþurrð hafi almennt verið talinn verulegur annmarki á stjórnvaldsathöfn sem valdi ógildi viðkomandi athafna.

Kærendur byggja auk þess á því að grundvöllur verkaskiptingar handhafa ríkisvaldsins sé markaður í 2. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um þrígreiningu þess. Meginreglan hér á landi sé sú að löggjafinn ákveði með lögum undir hvaða stjórnvald og stofnun tiltekin stjórnsýsla heyri. Frá þeirri meginreglu gildir að mati kærenda það mikilvæga frávik að starfsskipting á milli ráðherra er ákveðin með forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 5/2025 svo og forsetaúrskurði um skiptingu starfa ráðherra.

Kærendur byggja í kjölfarið á því að í 1. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands komi fram sú skilgreining að það sé forsætisráðuneytið sem fari með málefni er varða stjórnskipan lýðveldisins Íslands. Kærendur byggja á því að það komi hvergi fram í forsetaúrskurðinum að utanríkisráðherra teljist valdbær og þannig bær til að fara með tilgreind grundvallarmálefni stjórnskipunar lýðveldisins og ríkisvaldsins í heild. Engar slíkar heimildir er heldur að finna í lögum um utanríkisþjónustu nr. 39/1971 að mati kærenda.

Kærendur reisa kæru sína, með vísan til framangreinds, á því að utanríkisráðherra skorti valdbærni í allri undirbúningsvinnu og öðrum athöfnum varðandi boðun þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Að mati kærenda fór utanríkisráðherra gróflega út fyrir valdsvið sitt með aðkomu sinni í aðdraganda málsins og þegar þingsályktunartillagan var lögð fram. Þá telja kærendur að ekkert liggi fyrir um að forsætisráðherra hafi framselt utanríkisráðherra völd til þess að sýsla með fullveldi eða sjálfstæði landsins.

Kærendur telja að athafnir og ákvarðanir utanríkisráðherra sem varða mögulega aðild að ESB séu haldnar bæði verulegum og alvarlegum ólögmætisannmörkum og að þjóðaratkvæðagreiðslan hafi verið þvinguð fram með ólögmætum hætti. Kærendur telja, með vísan til alls þessa, að þjóðaratkvæðagreiðslan sé haldin alvarlegum ólögmætisannmarka og meinbugum mörkuð og gangi um leið gegn þeim grunnviðmiðum og markmiðum sem liggja m.a. fyrir í kosningalögum um frjálsar kosningar.

Þá byggja kærendur á því að það hafi engan veginn verið leitt í ljós af hálfu ráðherra og ríkisstjórnar hver markmið stjórnvalda væru með væntanlegri aðild að ESB. Kærendur telja ljóst að aðildarferlið sjálft, eins og það er skilgreint í þingsályktunartillögu, geti aldrei talist markmið í sjálfu sér, heldur í mesta lagi áfangi að tilteknu markmiði. Kærendur byggja á því að ekkert hafi verið dregið fram af ráðherra eða stjórnvöldum sem teljist til þess fallið að bæta hagsæld eða lífsskilyrði á Íslandi.

Þá telja kærendur að aðildarumsókn að ESB feli fyrst og fremst í sér aðlögun viðkomandi umsóknarríkis að regluverki ESB og þar verði ekki unnið að neinum skilgreindum markmiðum um atriði sem máli skipta fyrir íslenskt samfélag.

Með vísan til alls framangreinds telja kærendur að markmið þjóðaratkvæðagreiðslunnar séu svo óljós og þokukennd að ómögulegt sé að líta öðruvísi á málið en svo að atkvæðagreiðslan fari gróflega í bága við þær grunnreglur og meginmarkmið sem leiða megi m.a. af 1. gr. kosningalaga og viðmiðum Feneyjarnefndarinnar. Að mati kærenda er hér á ferðinni verulegur ólögmætisannmarki.

Kærendur reisa kæru sína jafnframt á þeim sjónarmiðum að fyrr á þessu ári hafi verið upplýst um að hátt í 300 skjöl með verulegum upplýsingum í tengslum við vegferð ráðherra á vettvangi ESB hafi verið haldið frá almenningi. Þá telja kærendur að það sama gildi um þingmenn þar sem almennum aðgangi þeirra að skjölunum hafi verið synjað. Kærendur telja að þessi leynd fari í bága við þær meginreglur og markmið sem birtast í kosningalögum og búa að baki lýðræðislegum kosningarétti einstaklinga. Þá telja kærendur að þessi leynd sé jafnframt í ósamræmi við þær skyldur sem hver þingmaður hafi samkvæmt stjórnarskrá gagnvart umbjóðendum sínum og að hún stuðli að því að Alþingi geti ekki sinnt lögbundnu eftirliti sínu með framkvæmdarvaldinu.

Kærendur byggja jafnframt á því að til þess að heimilt sé að sýsla með eða leitast við að framselja fullveldi og sjálfstæði landsins þurfi stjórnarskrárbreytingar til að koma. Að mati kærenda fer mögulegt valdframsal bersýnilega í bága við ákvæði stjórnarskrár og grundvallarstjórnskipan landsins. Að mati kærenda hefði því þurft að hefja umrædda vegferð með því að leitast við að breyta stjórnarskránni sjálfri og tryggja þannig traustan grunn fyrir aðildarferlið.

Þá byggja kærendur á því að utanríkisráðherra hafi komið því til leiðar að sérstök vefsíða yrði sett upp í því skyni að fræða og upplýsa kjósendur um forsendur og afleiðingar þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Kærendur telja að hvorki í fyrrgreindum forsetaúrskurði né í lögum um utanríkisþjónustu sé gert ráð fyrir slíku inngripi af hálfu ráðuneytisins enda er það hlutverk Landskjörstjórnar að kynna almennar forsendur þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Kærendur telja að framganga ráðuneytisins feli í sér brot gegn hinni skipulagslegu aðgreiningarreglu stjórnsýsluréttar.

Kærendur telja að utanríkisráðherra hafi á undanförnum mánuðum viðhaft nánast stöðuga pólitíska, hlutdræga og persónulega skoðanamiðlun varðandi efnisatriði þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Kærendur telja að hér hafi verið á ferðinni áróður og boðskapur stjórnmálasamtakanna Viðreisnar, stjórnmálaflokks utanríkisráðherra. Kærendur telja að jafnvel þótt ráðuneyti hafi heimild til þess að upplýsa almenning um þá málaflokka sem undir þau falla þá er engan vegin ráðgert að einstaka ráðherra eigi að geta haft bein áhrif á afstöðu kjósenda í aðdraganda kosninga. Í þessu samhengi benda kærendur á eftirfarandi ummæli utanríkisráðherra í fjölmiðlum:

„Það mun hafa afdrifaríkar afleiðingar fyrir almenning í landinu ef við segjum nei, að útiloka án frekari umhugsunar að taka upp evru og sitja uppi með krónuna næstu áratugi. Það er mjög afdrifarík ákvörðun fyrir heimilin í landinu, fyrir nýsköpunarfyrirtækin í landinu, fyrir unga fólkið í landinu.“

Kærendur byggja á því að framganga utanríkisráðherra og hlutdræg upplýsingamiðlun utanríkisráðuneytisins, í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar, feli í sér alvarlegan og verulegan ólögmætisannmarka.

Kærendur byggja jafnframt á því að það sé andlýðræðislegt að boða til þjóðaratkvæðagreiðslu sem haldin sé alvarlegum annmörkum. Valdþurrð utanríkisráðherra í málinu öllu eigi að mati kærenda að vega þungt þegar lögmæti þjóðaratkvæðagreiðslunnar er virt og metið. Það eigi ekki að skipta máli þó forsætisráðherra hafi blandað sér formlega eða óformlega í málið á síðari stigum í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar, enda vindur slík íhlutun ekki ofan af ferli málsins og aðkomu utanríkisráðherra.

Þá byggja kærendur á því að Ríkisútvarpið hefi þegið verulega styrki frá ESB í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar. Kærendur telja að líta beri til þess að Ríkisútvarpið hafi ótvírætt verið í lykilstöðu sem er til þess fallin að hafa umtalsverð áhrif á afstöðu kjósenda. Þá hafi Ríkisútvarpið lagt línurnar í málinu í takt við óskaniðurstöðu utanríkisráðherra. Kærendur telja að Ríkisútvarpið hafi brotið gegn hlutlægnisskyldu sinni með framferði sínu.

Kærendur telja, með vísan til þeirra málsástæðna sem hafa verið raktar, að nauðsynlegt sé að halda til haga markmiðum gildandi kosningalaga. Samkvæmt 1. gr. kosningalaga sé markmiðið að styrkja lýðræðið með öruggri framkvæmd kosninga og að beinar, frjálsar og leynilegar kosningar séu tryggðar. Kærendur telja að markmiðsákvæði kosningalaga feli í sér mikilvægt viðmið sem líta beri til. Tryggja eigi að kjósandinn sé réttilega og nægilega upplýstur um forsendur, þýðingu og afleiðingar þeirra valkosta sem koma til greina í kjörklefanum. Þá telja kærendur að líta beri til áherslna Feneyjarnefndarinnar, einkum kröfu nefndarinnar um skýrleika, hlutleysi og réttaröryggi og þess að kjósendur séu upplýstir á skýran og yfirvegaðan hátt um markmið og lagalegar og hagnýtar afleiðingar mögulegs næsta áfanga aðildarviðræðnanna.

Í tengslum við kæruna bárust úrskurðarnefnd kosningamála jafnframt aðrar ábendingar og viðbætur. Þær lúta ekki í neinu að þeim álitaefnum sem úrskurðarnefndin getur tekið til skoðunar. Koma þær þegar af þeirri ástæðu ekki til frekari umfjöllunar.

IV.
Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. kosningalaga nr. 112/2021 getur Alþingi ályktað að fram skuli fara almenn og leynileg þjóðaratkvæðagreiðsla um tiltekið málefni eða lagafrumvarp. Niðurstaða slíkrar atkvæðagreiðslu er ráðgefandi, sbr. 3. mgr. 123. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. kosningalaga skal þjóðaratkvæðagreiðsla fara fram í fyrsta lagi þremur mánuðum og í síðasta lagi einu ári eftir að þingsályktunartillaga hefur verið samþykkt á Alþingi.

Þann 6. mars 2026 lagði utanríkisráðherra fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald viðræðna um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Með þingsályktunartillögunni fylgdi greinargerð um málið og er þar meðal annars vikið að ferlinu eftir þjóðaratkvæðagreiðslu, verði samþykkt að fara í viðræður við ESB og að meginhagsmunum og samningsmarkmiðum í viðræðum við ESB. Þingsályktunartillagan, sem fékk númerið 14/157, var samþykkt á Alþingi þann 28. maí 2026.

Kærendur byggja kæru sína á sjónarmiðum sem snúa að undirbúningi málsins hjá stjórnvöldum og að framgöngu utanríkisráðherra í málinu. Kærendur byggja í fyrsta lagi á því að utanríkisráðherra hafi ekki haft heimild til að leggja þingsályktunartillöguna fram. Í öðru lagi að stjórnvöld hafi ekki skilgreint markmið sín með aðildarviðræðum við ESB með viðhlítandi hætti. Í þriðja lagi á því að mikilvægum gögnum hafi verið haldið frá almenningi og þingmönnum. Í fjórða lagi að aðildarviðræður væru ekki mögulegar án stjórnarskrárbreytinga. Í fimmta lagi að upplýsingagjöf utanríkisráðuneytisins hafi verið einhliða og með því hafi verið brotið gegn aðgreiningarreglu stjórnsýsluréttar. Í sjötta lagi að Ríkisútvarpið hafi þegið mikla fjármuni frá ESB og að Ríkisútvarpið hafi með framgöngu sinni brotið gegn hlutlægnisreglu.

Samkvæmt 7. tl. 2. mgr. 22. gr. kosningalaga má skjóta kærum vegna ólögmætis þjóðaratkvæðagreiðslna til úrskurðarnefndar kosningamála. Tekur umfjöllun nefndarinnar mið af því.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. kosningalaga skal þjóðaratkvæðagreiðsla fara fram í fyrsta lagi þremur mánuðum og í síðasta lagi einu ári eftir að þingsályktunartillaga hefur verið samþykkt á Alþingi. Ákvæðið gerir ekki kröfu um að tiltekinn ráðherra leggi þingsályktunartillöguna fram. Þá er hvorki mælt fyrir um ákveðna þinglega meðferð í kosningalögum né um hlutverk þess ráðherra sem leggur fram þingsályktunartillöguna fram. Í ljósi samþykktar þingsályktunartillögu nr. 14/157 liggur fyrir að boðað var til kosninganna í samræmi við ákvæði kosningalaga. Þeir annmarkar sem kærendur telja að hafi verið á aðdraganda þess að þingsályktunartillagan var samþykkt eru því ekki þess eðlis að þeir geti leitt til ólögmætis kosninganna.

Samkvæmt 52. gr. kosningalaga skal landskjörstjórn standa fyrir víðtækri kynningu á því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði. Að mati úrskurðarnefndar kosningamála er ekki unnt að gagnálykta frá ákvæðinu með þeim hætti að öðrum stjórnvöldum sé óheimilt að miðla upplýsingum sem tengjast atkvæðagreiðslunni eða því málefni sem borið er undir þjóðaratkvæði. Er því ekki fallist á með kærendum að kynning utanríkisráðuneytisins í aðdraganda þjóðaratkvæðagreiðslunnar geti leitt til ólögmætis kosninganna.

Samkvæmt V. kafla laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðli í almannaþágu, nr. 23/2013 hefur Fjölmiðlanefnd tiltekið eftirlitshlutverk gagnvart Ríkisútvarpinu. Er því rétt að leita til Fjölmiðlanefndar með athugasemdir um hlutlægni og áreiðanleika Ríkisútvarpsins.

Að öðru leyti hafa ekki komið fram efnislegar athugasemdir við undirbúning og framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslunnar sjálfrar í kæru og ekkert hefur komið fram um að hnökrar hafi verið á þeirri framkvæmd. Með vísan til framangreinds fellst úrskurðarnefnd kosningamála ekki á að gallar hafi verið á undirbúningi og framkvæmd kosninganna, sem líklegt er að hafi haft áhrif á úrslit kosninganna. Kröfu um ógildingu kosninganna er því hafnað. Í því felst jafnframt að kröfu kærenda um viðurkenningu á ólögmæti kosninganna er hafnað.

Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu þjóðaratkvæðagreiðslunnar þann 29. ágúst 2026 er hafnað.

Reykjavík, 10. september 2026.

Berglind Svavarsdóttir

Anna Tryggvadóttir                            Unnar Steinn Bjarndal