Spurt og svarað um opinbera stefnumótun

Opinber stefna lýsir afstöðu og ákvörðunum stjórnvalda um viðfangsefni á tilteknu sviði, hvaða árangri eða breytingum þau vilja ná og hvernig þau hyggjast stuðla að þeim. Hún getur miðað að því að bæta stöðu, viðhalda æskilegri stöðu, koma í veg fyrir að staða versni eða bregðast við nýjum aðstæðum og samfélagslegum áskorunum.

Innan opinberrar stjórnsýslu birtist stefna meðal annars í pólitískum áherslum, markmiðum og fyrirhuguðum umbótum stjórnvalda. Stefnumörkun fyrir málefnasvið og málaflokka samkvæmt lögum um opinber fjármál er ein birtingarmynd stefnu, en stefna getur einnig komið fram í lögum, reglugerðum, aðgerðaáætlunum og öðrum ákvörðunum eða aðgerðum stjórnvalda.

Stefna nær yfirleitt yfir tiltekið tímabil og er ætlað að stuðla að heildstæðri áætlanagerð, fyrirsjáanleika við ákvarðanatöku og markvissri eftirfylgni og mati á árangri. Árangur hennar birtist í þeirri stöðu eða þeim breytingum sem hún stuðlar að fyrir almenning, samfélagið eða umhverfið. Slíkur árangur verður sjaldnast til fyrir tilstilli stjórnvalda einna heldur yfirleitt með framlagi og samstarfi ráðuneyta, stofnana, sveitarfélaga, fyrirtækja, félagasamtaka og almennings.

Þetta er í samræmi við 20. gr. laga um opinber fjármál, þar sem gert er ráð fyrir að stefna fyrir málefnasvið og málaflokka lýsi bæði áherslum og markmiðum og hvernig markmiðunum verði náð. Lög nr. 123/2015 um opinber fjármál.

Í hnotskurn: Opinber stefna lýsir afstöðu stjórnvalda, hvaða árangri eða breytingum þau vilja ná og hvernig þau hyggjast stuðla að þeim.

Stefnumótun er ferli þar sem leitast er við að greina og skilja tiltekið viðfangsefni, ákveða hvaða breytingum stefna skuli að og velja leiðir sem eru líklegar til að skila tilætluðum árangri.

Ferlið felur meðal annars í sér að afla upplýsinga og greina stöðu, móta framtíðarsýn, skilgreina markmið og þann árangur sem stefnt er að, bera saman valkosti, taka ákvarðanir, undirbúa framkvæmd og ákveða hvernig fylgst verði með framvindu og árangri.

Stefnumótun er sjaldnast línuleg röð afmarkaðra skrefa. Oft þarf að endurskoða forsendur, afla nýrra upplýsinga og nýta þær við að laga stefnu eða framkvæmd að breyttum aðstæðum.

Í stjórnsýslu ríkisins tekur stefnumótun meðal annars til málefnasviða og málaflokka. Samkvæmt 20. gr. laga nr. 123/2015 um opinber fjármál setur hver ráðherra fram stefnu fyrir þau málefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á til eigi skemmri tíma en fimm ára. Niðurstaða opinberrar stefnumótunar getur einnig birst í lögum, þingsályktunum, samþykktum, aðgerðaáætlunum eða öðrum opinberum ákvörðunum.

Í hnotskurn: Stefnumótun snýst um að skilja tiltekið viðfangsefni, ákveða hvaða árangri eða breytingum stefna skuli að og velja leiðir sem eru líklegar til að skila tilætluðum árangri.

Stefnumiðuð áætlanagerð er ferli þar sem ráðuneyti, stofnun eða önnur skipulagsheild útfærir hvernig unnið verður að markmiðum tiltekinnar stefnu. Ferlið felur meðal annars í sér að leggja mat á núverandi stöðu, forgangsraða aðgerðum og verkefnum, skilgreina ábyrgð og ákveða hvernig tíma, fjármunum, starfsfólki og þekkingu verði ráðstafað.

Við áætlanagerðina eru tengsl markmiða, aðgerða og aðfanga skýrð. Jafnframt eru valdir mælikvarðar og sett viðmið til að unnt sé að fylgjast með framvindu og árangri.

Stefnumiðuð áætlanagerð tengir þannig saman stefnu og daglegt starf þeirra sem bera ábyrgð á framkvæmd hennar. Hún auðveldar forgangsröðun, samhæfingu og eftirfylgni en þarf jafnframt að vera nægilega sveigjanleg til að unnt sé að bregðast við nýjum upplýsingum og breyttum aðstæðum.

Í hnotskurn: Stefnumiðuð áætlanagerð tengir stefnu við framkvæmd með því að skilgreina aðgerðir, ábyrgð og aðföng og ákveða hvernig fylgst verður með framvindu og árangri.

Framtíðarsýn dregur upp mynd af þeirri æskilegu framtíðarstöðu sem stefnt er að. Hún er sett fram til að skapa sameiginlegan skilning á því hvert er stefnt og veita leiðsögn við mótun markmiða, forgangsröðun og val á aðgerðum. Framtíðarsýn horfir yfirleitt til lengri tíma og þarf að vera metnaðarfull en jafnframt auðskilin og trúverðug.

Góð framtíðarsýn er nægilega skýr til að fólk geti séð fyrir sér þá stöðu eða breytingu sem stefnt er að og nægilega hvetjandi til að stuðla að samstöðu um stefnu og áherslur.

Lýsing á framtíðarsýn (e. vision statement) er stutt og hnitmiðuð setning eða málsgrein sem gerir grein fyrir framtíðarsýninni. Hún lýsir æskilegri framtíðarstöðu á skýran hátt og er yfirleitt skrifuð í nútíð.

Í hnotskurn: Framtíðarsýn dregur upp mynd af þeirri framtíðarstöðu sem stefnt er að. Lýsing á framtíðarsýn setur hana fram í stuttu og skýru máli.

Hlutverk lýsir hvers vegna ráðuneyti, stofnun eða önnur skipulagsheild er til, hvaða meginverkefnum hún sinnir og hverjum eða hverju starfsemin þjónar. Það afmarkar kjarnann í starfseminni og veitir leiðsögn við mótun markmiða, forgangsröðun og ákvarðanatöku.

Hlutverk getur byggst á lögum, formlegri ábyrgð og þeim verkefnum sem skipulagsheildinni hefur verið falið. Það er því yfirleitt stöðugra en framtíðarsýn, stefna og markmið, sem geta breyst eftir áherslum og aðstæðum. Þótt hlutverk skipulagsheildar haldist óbreytt geta þjónusta, verkefni og vinnulag þróast verulega vegna breyttra þarfa, tækniframfara og umbóta.

Dæmi: Hlutverk sýslumannsembætta við útgáfu vegabréfa getur haldist óbreytt þótt umsóknarferli, tækni og þjónusta við almenning breytist og verði einfaldari.

Hlutverkalýsing (e. mission statement) er stutt og skýr setning eða málsgrein sem setur hlutverkið fram. Hún lýsir tilgangi skipulagsheildarinnar, meginverkefnum hennar og hverjum eða hverju starfsemin þjónar.

Í hnotskurn: Hlutverk lýsir tilgangi skipulagsheildar og kjarna starfseminnar. Hlutverkalýsing setur hlutverkið fram í stuttu og skýru máli.

Meginmarkmið lýsir þeim árangri eða heildarbreytingu sem stefnt er að til langs tíma. Það getur byggt á framtíðarsýn, stefnu eða hlutverki skipulagsheildar og veitir leiðsögn við mótun nánari markmiða og val á aðgerðum. Meginmarkmið er yfirleitt víðtækara en önnur markmið og þarf ekki að vera afmarkað með mælikvörðum eða tímasettum viðmiðum. Það þarf þó að vera nægilega skýrt til að unnt sé að leggja mat á hvort nánari markmið og aðgerðir styðji við það.

Í hnotskurn: Meginmarkmið lýsir þeirri heildarbreytingu eða þeim langtímaárangri sem stefnt er að.

Markmið lýsir tilteknum árangri eða breytingu sem stefnt er að. Það byggist á fyrirliggjandi stefnu og getur útfært meginmarkmið nánar. Markmið skýrir hverju á að ná en aðgerðir lýsa því hvað gert verður til að ná því.

Markmið þarf að vera skýrt og nægilega afmarkað til að unnt sé að fylgjast með þróun og leggja mat á árangur. Til þess eru valdir mælikvarðar sem veita upplýsingar um stöðu og þróun og sett viðmið sem tilgreina þann árangur sem stefnt er að innan ákveðins tíma. Þannig er hægt að fylgjast markvisst með því hvernig miðar í átt að markmiðinu.

Við framkvæmd þarf jafnframt að liggja fyrir hver ber ábyrgð, hvaða aðgerða er þörf, hvenær þær verða framkvæmdar og hvaða aðföngum verður varið til þeirra. Þessar upplýsingar þurfa þó ekki að felast í orðalagi sjálfs markmiðsins.

Kjarnaspurning við mótun markmiðs: Hvaða árangri eða breytingu viljum við ná?

Í hnotskurn: Markmið lýsir þeim tiltekna árangri eða breytingu sem stefnt er að. Mælikvarðar og viðmið gera það kleift að fylgjast með þróun og meta hvort markmiðinu sé náð. Hér er meginmarkmið notað um víðtækt markmið til lengri tíma en markmið um nánari og afmarkaðri árangur.

Mælikvarði veitir upplýsingar um stöðu eða þróun í tengslum við tiltekið markmið. Hann er notaður til að fylgjast með hvort þróun sé í þá átt sem stefnt er að og leggja mat á framvindu og árangur.

Mælikvarðar eru yfirleitt settir fram með tölulegum hætti, til dæmis sem hlutfall, tímalengd, meðaltal eða vísitala. Mikilvægt er að velja mælikvarða sem endurspegla eins vel og unnt er þann árangur eða þá breytingu sem felst í markmiðinu. Oft þarf fleiri en einn mælikvarða til að gefa heildstæða mynd af stöðu og þróun.

Fyrir hvern mælikvarða þarf að liggja fyrir raunstaða, sem sýnir stöðuna á tilteknum tíma, og viðmið, sem tilgreinir þann árangur sem stefnt er að innan ákveðins tíma.

Dæmi:

• Markmið: Stytta afgreiðslutíma umsókna.
• Mælikvarði: Hlutfall umsókna sem afgreiddar eru innan 30 daga eða miðgildi afgreiðslutíma, mælt í dögum.
• Raunstaða: 70% árið 2026.

• Viðmið: 85% árið 2028.

   

Í hnotskurn: Mælikvarði tilgreinir hvaða upplýsingar eru notaðar til að fylgjast með stöðu og þróun í átt að markmiði.

Áhrifakeðja sýnir hvernig aðföng og ferli eiga að skila afurðum og áhrifum sem stuðla að víðtækari framförum fyrir samfélagið. Hún er notuð til að skýra rökin að baki stefnu, tengja aðgerðir við markmið og velja mælikvarða fyrir ólík stig árangurs. Áhrifakeðjan er ekki óbreytanleg lýsing á framkvæmd. Hana þarf að endurskoða þegar ný þekking, tækniframfarir eða umbætur breyta aðföngum, ferlum eða þeim leiðum sem taldar eru líklegastar til árangurs.

Áhrifakeðja felur í sér eftirfarandi hugtök sem nánar eru skilgreind hér að neðan: aðföng → ferli → afurðir/skilvirkni → áhrif → framfarir.

Fyrstu þrjú stigin – aðföng, ferli og afurðir –  eru að mestu innan áhrifasviðs þeirra sem bera ábyrgð á framkvæmdinni. Áhrif og framfarir birtast notendum, haghöfum eða samfélaginu og ráðast jafnframt af öðum þáttum.

Dæmi um áhrifakeðju um bætta þjónustu:

Aðföng eru þau verðmæti og sú geta (bjargir) sem nýtt eru til að framkvæma stefnu eða aðgerðir. Þar getur meðal annars verið um að ræða fjármuni, tíma, starfsfólk, þekkingu, upplýsingar, gögn, búnað og aðstöðu. Aðföng lýsa því sem lagt er til framkvæmdarinnar en ekki því sem gert er eða hvaða árangur næst.

Aðföng geta breyst m.a. vegna fjárfestinga, nýrrar tækni, aukinnar þekkingar, breyttrar verkaskiptingar eða annarra umbóta. Þannig getur stafvæðing og betri nýting aðfanga stuðlað að skilvirkari ferlum, betri þjónustu og auknum árangri.

Dæmi: Fjárheimildir, fjöldi ársverka, sérfræðiþekking og upplýsingakerfi.

Í hnotskurn: Aðföng eru þau verðmæti og sú geta sem nýtt eru til framkvæmdar. Þróun og umbætur geta breytt bæði samsetningu þeirra og því hvernig þau nýtast.

Ferli lýsir daglegri starfsemi og því hvernig aðföng eru nýtt við framkvæmd aðgerða og verkefna. Það getur meðal annars náð til vinnulags, verkaskiptingar, samráðs, ákvarðanatöku og veitingar þjónustu. Ferli þróast meðal annars vegna nýrrar tækni, breyttra þarfa notenda, aukinnar þekkingar og umbóta í skipulagi og framkvæmd.

Vandað ferli getur einfaldað þjónustu, bætt nýtingu aðfanga og aukið líkur á að framkvæmd skili tilætluðum afurðum og áhrifum.

Dæmi: Afgreiða umsóknir, veita ráðgjöf, halda námskeið, framkvæma eftirlit eða þróa stafræna þjónustu.

Í hnotskurn: Ferli lýsir því hvernig framkvæmdin fer fram og aðföng eru nýtt.

Afurðir eru þær vörur, þjónusta eða niðurstöður sem verða til við framkvæmd stefnu. Þær verða yfirleitt til undir stjórn þeirra sem bera ábyrgð á framkvæmdinni.

Afurðir sýna hvað var gert eða afhent en segja ekki einar og sér til um hvort tilætluð breyting hafi orðið hjá notendum, haghöfum eða í samfélaginu.

Dæmi: Fjöldi afgreiddra umsókna, veittar ráðgjafarstundir, lokin námskeið, útgefnar skýrslur eða kílómetrar lagðs vegar.

Í hnotskurn: Afurðir eru það sem framkvæmdin skilar með beinum hætti.

Skilvirkni lýsir tengslum aðfanga og afurða, það er hversu vel fjármunir, tími og önnur aðföng eru nýtt til að skila tilteknum afurðum.

Dæmi: Kostnaður á hverja afgreidda umsókn, afgreidd mál á hvert ársverk eða meðalafgreiðslutími.

Í hnotskurn: Skilvirkni sýnir hversu vel aðföng eru nýtt til að skila afurðum.

Áhrif vísa til breytinga á stöðu, þekkingu, færni, hegðun, viðhorfum eða aðstæðum sem verða hjá notendum, haghöfum eða öðrum hópum sem tengjast framkvæmd stefnu.

Áhrif geta falist í breytingum sem stefnt er að því að auka eða draga úr. Mælikvarðar á áhrifum (e. outcome indicators) veita upplýsingar um umfang eða þróun slíkra breytinga. Áhrif til skemmri og meðallangs tíma geta markað skref í átt að þeim framförum sem stefnt er að.

Dæmi: Styttri afgreiðslutími, aukin þekking þátttakenda, betra aðgengi að þjónustu, breytt hegðun eða aukið sjálfstæði sjúklinga eftir meðferð.

Í hnotskurn: Áhrif eru þær breytingar sem verða hjá þeim sem framkvæmd stefnu beinist að.

Framfarir eru þær samfélagslegu breytingar sem stefna á að stuðla að. Þær geta varðað lífsgæði, heilbrigði, öryggi, jöfnuð, efnahag eða umhverfi.

Margir þættir hafa yfirleitt áhrif á slíkar breytingar. Því er sjaldnast hægt að rekja framfarir eingöngu til einnar stefnu, aðgerðar eða stofnunar.

Dæmi: Aukin velsæld og sjálfbærni, bætt heilsa þjóðarinnar, öruggara samfélag, aukin samkeppnishæfni eða minni losun gróðurhúsalofttegunda.

Í hnotskurn: Framfarir eru þær samfélagslegu breytingar sem stefna stuðlar að.

Stjórnvöld geta beitt ólíkum leiðum eða stjórntækjum til að vinna að markmiðum opinberrar stefnu. Val á leiðum ræðst meðal annars af eðli viðfangsefnisins, orsökum þess, þeim hópum sem stefnan varðar og því hvaða aðili er best til þess fallinn að stuðla að breytingum.

Oft þarf að beita fleiri en einni leið samhliða. Til dæmis getur ný lagasetning kallað á upplýsingagjöf, breytingar á þjónustu og hagræna hvata. Við val og útfærslu leiða þarf að meta líkleg áhrif, kostnað, framkvæmanleika og mögulegar afleiðingar fyrir ólíka hópa. Einnig þarf að fylgjast með árangri og laga leiðirnar að nýrri þekkingu, breyttum aðstæðum og reynslu af framkvæmd.

• Verkefni og aðgerðir: Opinberar stofnanir veita beina þjónustu og standa að verkefnum, beint eða með samningum við aðra. Hér falla einnig undir hönnun og þróun þjónustu, viðskiptaþróun og stafrænar lausnir.
• Upplýsingar: Stjórnvöld miðla upplýsingum og þekkingu, sinna fræðslu og ráðgjöf eða birta ráðleggingar til að auðvelda fólki og fyrirtækjum að taka upplýstar ákvarðanir.
• Hagrænir hvatar: Skattar, gjöld, skattaívilnanir, styrkir, lán, tryggingar, kvótar, útboð og framseljanleg leyfi eru meðal þeirra leiða sem hægt er að nota til að hafa áhrif á ákvarðanir og hegðun.
• Reglusetning og löggjöf: Með lögum og reglum segja stjórnvöld fyrir um réttindi, skyldur, skilyrði, boð, bönn og viðmið, meðal annars um starfsemi, markaði, framleiðslu og neytendavernd.

• Hnippingar: Með hönnun valkosta og umhverfis má auðvelda eða hvetja til tiltekinnar hegðunar án þess að útiloka aðra valkosti eða beita beinum fyrirmælum.

   

Í hnotskurn: Stjórnvöld geta unnið að markmiðum með aðgerðum og þjónustu, upplýsingum, hagrænum hvötum, reglusetningu og hnippingum. Árangursrík stefna byggist oft á samspili fleiri en einnar leiðar og reglulegu mati á því hvað virkar.

Haghafi er einstaklingur, hópur eða skipulagsheild sem stefna, aðgerð eða þjónusta á að skila ávinningi fyrir. Ávinningurinn getur verið beinn eða óbeinn og haghafinn þarf ekki sjálfur að vera notandi þjónustunnar.

Dæmi: Barn getur verið haghafi stuðningsúrræðis þótt foreldri þess sæki um þjónustuna og sé beinn notandi hennar.

Í hnotskurn: Haghafi er sá sem stefna eða aðgerð á að bæta stöðu eða skapa ávinning fyrir.

Hagsmunaaðili er einstaklingur, hópur eða skipulagsheild sem getur haft áhrif á stefnu eða framkvæmd hennar, orðið fyrir áhrifum af henni eða átt hagsmuna að gæta í tengslum við hana.

Hagsmunaaðilar geta meðal annars verið almenningur, notendur, haghafar, starfsfólk, opinberar stofnanir, sveitarfélög, fyrirtæki, stéttarfélög og félagasamtök.

Í hnotskurn: Hagsmunaaðili getur haft áhrif á stefnu, orðið fyrir áhrifum af henni eða átt hagsmuna að gæta.

Notandi er einstaklingur, hópur eða skipulagsheild sem notar, sækir eða getur þurft að nýta tiltekna þjónustu. Greining á þörfum, reynslu og sjónarmiðum notenda er mikilvæg við mótun og þróun notendamiðaðrar þjónustu.

Notandi getur jafnframt verið haghafi eða hagsmunaaðili, en hugtökin hafa ekki sömu merkingu.

Í hnotskurn: Notandi er sá sem notar eða sækir þjónustu.

Samráð er skipulagt ferli þar sem leitað er eftir þekkingu, reynslu og sjónarmiðum þeirra sem stefna eða ákvörðun varðar. Markmið samráðs er að bæta forsendur ákvarðana, auka gæði stefnumótunar og varpa ljósi á möguleg áhrif, ólíkar þarfir og leiðir að markmiðum.

Samráð getur farið fram á ólíkum stigum stefnumótunar, allt frá greiningu viðfangsefnis og mótun valkosta til innleiðingar og mats. Umfang þess og aðferðir þurfa að taka mið af eðli máls, þeim hópum sem það varðar og því hvernig nýta á niðurstöðurnar.

Samráð felur ekki í sér sameiginlega ákvörðun eða að fallist verði á öll sjónarmið. Mikilvægt er þó að tilgangur þess sé skýr, að það fari fram nógu snemma til að sjónarmið geti haft áhrif og að gerð sé grein fyrir því hvernig unnið var úr ábendingum.

Dæmi um samráð: Opið samráð í Samráðsgátt, viðtöl, vinnustofur, rýnihópar, notendaprófanir og samráðsfundir.

Samráðsgátt stjórnvalda er sameiginlegur vettvangur fyrir opið samráð við almenning og hagsmunaaðila um meðal annars stefnumótun, drög að lagafrumvörpum og reglugerðum. Samráð í gáttinni getur verið hluti af víðtækara samráðsferli þar sem einnig er beitt öðrum aðferðum. Nánar má lesa um tilgang og fyrirkomulag gáttarinnar á síðunni Um Samráðsgátt.

Í hnotskurn: Samráð er skipulagt ferli til að afla sjónarmiða og þekkingar þeirra sem stefna eða ákvörðun varðar og nýta við stefnumótun.

Hjálplegar spurningar við undirbúning samráðs:

• Hverja varðar málið og hverjir búa yfir mikilvægri þekkingu eða reynslu?
• Hvaða þætti málsins er gagnlegt að fá umsagnir um?
• Hvenær í ferlinu þarf samráðið að fara fram?
• Hvernig verður unnið úr niðurstöðum og greint frá áhrifum þeirra?